我國勞動力市場發(fā)展概況調(diào)查報告：總體素質(zhì)低下

　　發(fā)展勞動力市場與完善社會保障

　　■中國發(fā)展高層論壇2006年會背景報告之二■何平

　　中國勞動力市場發(fā)展概況

　�。ㄒ唬﹦趧恿κ袌龉┙o需求矛盾突出

　　1．勞動力數(shù)量龐大，勞動參與率高

　　中國是世界上勞動力資源最豐富的國家。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2005年1月6日，中國的總?cè)丝谶_(dá)到13億人（不包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣�。�，其中15－64歲的勞動年齡人口為92184萬人，占70．92％。2004末，中國的經(jīng)濟活動人口為76823萬人，占全部勞動年齡人口的83．3％，中國的勞動參與率是世界上最高的國家之一。 2004年末，全國就業(yè)人數(shù)為75200萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為26476萬人，占35．2％，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)為48727萬人，占64．8％。

　　在未來幾十年內(nèi)，中國每年將新增勞動力700萬左右，同時，農(nóng)村約有2億剩余勞動力；按照農(nóng)村人口城市化每年增長1％計算，農(nóng)村勞動力每年向城市轉(zhuǎn)移約1000萬人；而在經(jīng)濟每年增長8％－9％的情況下，每年新增就業(yè)崗位800－900萬個；2004年末，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為827萬人，登記失業(yè)率為4．2％；城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在7％－8％左右。因此，城鎮(zhèn)每年約有1000萬以上的勞動力得不到工作崗位。就業(yè)總量矛盾突出，中國將長期面臨巨大的就業(yè)壓力。

　　2．勞動力總體素質(zhì)低下

　　2004年末，全國就業(yè)人員受教育情況：大專及以上教育程度的占7．2％；高中教育水平的占13．4％；初中教育水平的占45．8％；小學(xué)教育水平的占27．4％；小學(xué)以下教育水平的占6．2％。表明中國勞動力的受教育水平低于世界平均水平（中國6歲以上人口的平均受教育年限為8．01年�熗�比世界平均水平為11年）。事實說明受教育程度與失業(yè)率密切相關(guān)，世界銀行基于2003年國統(tǒng)計局城市家計調(diào)查的統(tǒng)計：受教育程度小學(xué)畢業(yè)的，失業(yè)率為15．2％，初中13．3％，高中9．7％，大學(xué)及以上為3．2％。

　　我國的技能型人才總量嚴(yán)重不足；在技能型人才中，高級技能人才更為短缺。勞動力總體素質(zhì)不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提升的需要，“有人沒活干和有活沒人干”，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，也成為制約擴大就業(yè)的一個主要原因。

　�。ǘ�）就業(yè)結(jié)構(gòu)和狀況

　　1．三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)

　　2004年末，一、二、三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)分別是35269萬人、16920萬人和23011萬人，所占比例分別是46．9％，22．5％和30．6％。2004年我國一、二、三次產(chǎn)業(yè)的ＧＤＰ比例分別是15．2％，52．9％和31．9％。就業(yè)結(jié)構(gòu)與ＧＤＰ的比例嚴(yán)重不相適應(yīng)，第一產(chǎn)業(yè)只占ＧＤＰ總量的15．2％，但就業(yè)人數(shù)卻占了46．9％。加快城市化進(jìn)程，實現(xiàn)勞動力由第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，是中國面臨的一項長期而艱巨的任務(wù)。

　　2．就業(yè)的行業(yè)分布及其變化

　　傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)、采掘業(yè)、制造業(yè)的就業(yè)人數(shù)大幅度下降，而第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)幅度提高。

　　3．就業(yè)的所有制分布及其變化

　　國有企業(yè)和集體企業(yè)的就業(yè)人數(shù)大幅度減少，而非公有制部門的就業(yè)人數(shù)大幅度增加。

　　4．非正規(guī)就業(yè)人數(shù)龐大

　　按照國際勞工組織的標(biāo)準(zhǔn)，非正規(guī)就業(yè)是“發(fā)展中國家城市地區(qū)那些低收入、低報酬、無組織、無結(jié)構(gòu)的很小生產(chǎn)規(guī)模的生產(chǎn)或服務(wù)單位”；目前我國還沒有按照這一分類進(jìn)行的官方統(tǒng)計，但初步估計，中國城鎮(zhèn)的非正規(guī)就業(yè)數(shù)量是非常龐大的。根據(jù)2002年勞動和社會保障部對全國66個城市的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)的各類非正規(guī)就業(yè)人數(shù)大約是7000－8000萬人。這些就業(yè)者就業(yè)不穩(wěn)定，基本沒有社會保險，缺乏勞動保護，工資收入低下，工作時間長且不固定等。規(guī)模龐大的非正規(guī)就業(yè)，一方面為緩減就業(yè)壓力和貧困發(fā)揮了積極作用，同時也帶來一系列問題，如勞動者權(quán)益得不以有效保障，并出現(xiàn)大量“有工作的窮人”。

　　5．流動就業(yè)規(guī)模巨大

　　中國目前流動就業(yè)人數(shù)大約在1．2億以上，流動就業(yè)的大多數(shù)是所謂農(nóng)民工。其中跨省流動就業(yè)人數(shù)約6000萬人，約占全部流動就業(yè)人數(shù)的一半；絕大多數(shù)流動就業(yè)人員進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，（約1億），占城鎮(zhèn)全部從業(yè)人員的近40％。目前農(nóng)民工占加工制造業(yè)職工總數(shù)的近60％、建筑業(yè)的80％、服務(wù)業(yè)的近50％。這種流動就業(yè)是在中國特殊的城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割的制度下形成的一種特殊的農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的方式，其最大特點和問題是：一是農(nóng)民工長期處于“候鳥式”流動就業(yè)狀態(tài)，二是由于城鄉(xiāng)和地區(qū)分治，進(jìn)城農(nóng)民工不能難以實現(xiàn)與城市人平等的勞動權(quán)益和社會保護。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，推進(jìn)中國城市化進(jìn)程的健康發(fā)展，是我們面臨的一項艱巨任務(wù)。

　�。ㄈ�）工資

　　1．勞動力市場分層和工資分化明顯

　　從各地公布的勞動力市場價位看，普通技術(shù)工種（初中級技工）的工資一般是非技術(shù)工種工資的1．5－2倍�熑缪睾５貐^(qū)技術(shù)工人的月工資一般在1500至3000元之間�煻�非技術(shù)工人的月工資一般在600－1000元之間。高級技工的工資更高。

　　2．行業(yè)之間工資差距進(jìn)一步拉大，壟斷行業(yè)的工資大大高出非壟斷行業(yè)

　　據(jù)中國統(tǒng)計年鑒計算，1978年壟斷行業(yè)（以金融保險業(yè)和電力煤氣水的生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)為例）與非壟斷行業(yè)（以農(nóng)林牧漁業(yè)和批發(fā)零售餐飲業(yè)為例）職工平均工資的倍數(shù)關(guān)系是1．43倍，1994年上升到2．02倍，而到2000年上升到2．13倍。2002年，金融、保險業(yè)的職工平均工資是農(nóng)林牧漁業(yè)職工平均工資的3倍。上述差距還僅僅是公布的工資差距，事實上壟斷行業(yè)的企業(yè)往往以各種福利的形成對職工實行變相分配，實際收入大大高于公布的工資水平。

　　3．普通勞動者、特別是農(nóng)民工的工資增長緩慢

　　由于勞動力市場供大于求，更由于勞資力量對比失衡，工人缺乏制衡資本的組織力量與手段，普通勞動者特別是民營企業(yè)的普通工人的工資普遍低且長期得不到增長。例如珠江三角洲地區(qū)民工的名義工資20年來基本上沒有增長，這意味著實際工資大大下降了。類似情況在全國普遍存在。研究表明，中國目前職工工資占ＤＧＰ的比例僅為15％至25％，大大低于發(fā)達(dá)國家，也大大低于世界的平均水平。這種情況是導(dǎo)致中國收入分配差距越拉越大，社會分配不公，經(jīng)濟發(fā)展不能惠及廣大百姓的一個重要原因。

　　社會保障制度運行情況

　　1．保障項目及范圍

　　中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助和住房保障等主要項目。經(jīng)過近20年的艱苦努力，已初步形成了以城鎮(zhèn)職工社會保險（包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險），城鎮(zhèn)居民最低生活保障和農(nóng)村社會保障為主要內(nèi)容的社會保障體系框架，圍繞國有企業(yè)改革的緊迫需要，城鎮(zhèn)社會保障在最近一個時期的重點是：“一個中心，二個確保和三條保障線”。一個中心即下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心。中心的主要職能是，為下崗職工發(fā)放基本生活費，代繳各項社會保險費，再就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹。二個確保，即由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付確保下崗職工的基本生活費和退休人員按時領(lǐng)取養(yǎng)老金，不再發(fā)生拖欠。三條保障線即：下崗職工基本生活保障，失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障。三條保障線相互銜接，構(gòu)筑了中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的社會“安全網(wǎng)”。

　　社會保障范圍是根據(jù)不同的項目，險種確定不同的覆蓋對象：社會保險主要覆蓋城鎮(zhèn)勞動者，至2005年底，養(yǎng)老保險參保人達(dá)到1．73億，醫(yī)療保險達(dá)到1．37億左右，失業(yè)保險達(dá)到1億左右，工傷保險達(dá)到8400萬人左右，生育保險達(dá)到5400萬人左右。城市居民最低生活保障覆蓋全部城鎮(zhèn)人口，2005年領(lǐng)取低保的對象有2232．8萬人、997萬戶家庭。農(nóng)村社會保障主要有農(nóng)村社會救助，農(nóng)村新型合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村新型合作醫(yī)療作為優(yōu)先推進(jìn)項目，2005年有671個試點縣參保人群達(dá)到1．77億人。農(nóng)村養(yǎng)老保險目前仍處于試點過程中，參保人群有5400萬人。2005年有1634個縣建立了農(nóng)村低保制度，有776．5萬村民、384．5萬戶家庭得到最低生活保障。

　　2．籌資方式及基金運行概況

　　城鎮(zhèn)勞動者基本社會保險的籌資方式是以單位和個人繳費為主（靈活就業(yè)人員全部由個人繳費，費率比正規(guī)就業(yè)人員較低），財政補貼為輔。財政投入主要用于中西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地養(yǎng)老保險收支缺口的補助。2004年中央轉(zhuǎn)移支付的用于養(yǎng)老保險補助為521．8億元，占養(yǎng)老保險基金支出的11．6％。由于人口老齡化和國企改革等因素的影響，基金支付的潛在風(fēng)險很大。特別是養(yǎng)老保險基金未來50年間缺口巨大，據(jù)測算將達(dá)到6－8萬億元。

　　3．待遇水平及享受條件

　　——養(yǎng)老保險

　　目前企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率平均水平在80％左右（主要由基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，個人賬戶養(yǎng)老金，過渡性養(yǎng)老金三個部分組成），機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金替代率平均水平在90－95％之間。享受養(yǎng)老金待遇的條件是達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡，男60歲，女55歲，女工人50歲，并且參保繳費年限達(dá)到15年。中國養(yǎng)老金替代率水平明顯高于國際勞工組織《社會保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》規(guī)定的工資收入40％的最低替代率標(biāo)準(zhǔn)。與國際多數(shù)國家相比享受條件較為寬松，15年的繳費年限過短，應(yīng)該逐步延長至30年以上。退休年齡偏低，而且每年有一半左右的企業(yè)職工沒有達(dá)到法定退休年齡就提前退休，這兩個因素也是造成養(yǎng)老保險基金風(fēng)險的制度性缺失。

　　——醫(yī)療保險

　　醫(yī)療保險待遇主要采取保障大病（住院和門診大�。┽t(yī)療費用由統(tǒng)籌基金報銷，門診常見病由個人賬戶支付的辦法。參保人員有權(quán)利在政府定點醫(yī)院和定點藥店享受醫(yī)療服務(wù)。醫(yī)療服務(wù)的范圍包括藥品，診療項目和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，政府有明確規(guī)定，并且定期調(diào)整和公布。為了防范個人醫(yī)療消費行為道德風(fēng)險和避免個人負(fù)擔(dān)過重，大病醫(yī)療費用采取分檔累退，按比例報銷的辦法，一般個人平均負(fù)擔(dān)水平控制在25％左右。為了控制醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)過度服務(wù)的趨利行為，醫(yī)療保險機構(gòu)與定點醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)采取協(xié)議管理，定額預(yù)算等辦法。享受醫(yī)療保險的條件是參保并能按時繳費。目前主要問題是有些困難企業(yè)繳不起費不能參保，或參保后繳費中斷，這些企業(yè)的職工，特別是退休人員就享受不到醫(yī)療保險待遇。據(jù)調(diào)查，大概有近900萬退休人員沒有享受到基本醫(yī)療保險的待遇。

　　——失業(yè)保險

　　失業(yè)人員享受失業(yè)保險待遇需要具備三個條件：繳納失業(yè)保險費滿一年；非因本人意愿中斷就業(yè)；已辦理失業(yè)登記并有求職要求。失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平確定。享受期限的具體規(guī)定是：失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計繳費時間滿1年不足5年的，領(lǐng)取期限最長為12個月；滿5年不足10年的，最長為18個月；10年以上的，最長為24個月。失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間患病，可領(lǐng)取醫(yī)療補助金；在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間死亡，其遺屬可領(lǐng)取喪葬補助金和遺屬撫恤金；在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間還可享受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補貼。

　　——工傷保險

　　工傷保險實行“無過失補償”的原則。待遇項目主要包括：工傷醫(yī)療費用；根據(jù)勞動能力喪失程度確定的傷殘補助金、傷殘津貼、傷殘護理費；因工死亡勞動者直系親屬領(lǐng)取的喪葬補助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和一次性工亡補助金等。給付工傷保險待遇的主要條件是：職工在工作時間、工作區(qū)域內(nèi)，因工作原因發(fā)生意外事故傷害或患職業(yè)病。

　　4．管理方式

　　——統(tǒng)籌層次

　　目前中國社會保險的管理采取中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的各地地方政府負(fù)責(zé)制。社會保險繳費比例，待遇支付標(biāo)準(zhǔn)以及基金的調(diào)劑使用由統(tǒng)籌地區(qū)負(fù)責(zé)制定并執(zhí)行。目前養(yǎng)老保險除北京、上海、天津、陜西以外，大多數(shù)地區(qū)統(tǒng)籌層次在市或縣一級。全國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金總數(shù)有2000多個。醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險的統(tǒng)籌層次也大多停留在市、縣一級。統(tǒng)籌層次低，過于分散，使基金的抗風(fēng)險能力減弱，也給勞動力跨統(tǒng)籌地區(qū)流動社會保險關(guān)系的接續(xù)造成了很大的障礙。由于統(tǒng)籌層次低，東部沿海新興城市社會保險繳費比例低，累計結(jié)存額高；而東北老工業(yè)城市繳費比例高，而且仍有巨大缺口，不僅造成不同區(qū)域的企業(yè)投資環(huán)境的不公平，也使社會保險制度的安全和穩(wěn)定功能大打折扣。

　　——基金平衡

　　養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。養(yǎng)老保險實行基金收支平衡，略有積累的平衡方式。由于統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金沒有分開管理，個人賬戶基金用于支付退休老人養(yǎng)老金的情況比較普遍，目前個人賬戶空賬的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到8000億以上，是制度運行的最大潛在危機。醫(yī)療保險實行統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金分開管理的辦法。在部分地區(qū)存在統(tǒng)籌基金收不抵支，而個人賬戶基金結(jié)存量過大的問題。失業(yè)、工傷、生育保險實行單一的現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌辦法。

　　——基金管理

　　社會保險各項目的基金管理采取收支兩條線和財政專戶的辦法，勞動保障部門在國有銀行開設(shè)社會保險收入和支出賬戶，財政部門設(shè)立財政專戶，以形成互相監(jiān)督，保證基金安全的體制。結(jié)存基金目前運營方式是只能存銀行，買國債，不允許投資于其他領(lǐng)域。

　　5．社會保障體系改革試點

　　2000年國務(wù)院組織有關(guān)部門做了大量的調(diào)查研究，形成了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，決定在遼寧省進(jìn)行試點。試點的主要任務(wù)是：調(diào)整和完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度；加快建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度；推動國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌；加強和完善城市居民最低生活保障制度；實現(xiàn)社會保障管理和服務(wù)的社會化；加強社會保障資金的籌集和管理等。試點重點是并軌和做實養(yǎng)老保險個人賬戶。

　　2003年在總結(jié)遼寧試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，試點范圍擴大到吉林、黑龍江兩省。主要內(nèi)容如下：

　　——并軌。并軌工作要圍繞促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)開展，充分考慮政府、企業(yè)和職工等各方面的承受能力，避免簡單將下崗職工推向社會，大力促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)，有效控制失業(yè)率，并建立失業(yè)保險、城市居民最低生活保障與再就業(yè)聯(lián)動機制，切實解決有勞動能力的失業(yè)人員和城市困難群眾的基本生活問題。對“4050”人員并軌后從事靈活就業(yè)的，政府按不超過本人上年實際繳納基本養(yǎng)老保險費數(shù)額的30％給予補貼，以鼓勵下崗失業(yè)人員再就業(yè)。

　　——做實�；�本養(yǎng)老保險個人賬戶從2004年起先按5％做實，以后逐步提高到8％。做實后的個人賬戶基金與社會統(tǒng)籌基金分開管理，統(tǒng)籌基金因此出現(xiàn)的缺口由中央財政和地方財政共同負(fù)擔(dān)。個人賬戶基金由省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理，納入社會保障基金財政專戶，在確保安全的前提下拓寬投資渠道，實現(xiàn)保值增值。

　　——進(jìn)一步改進(jìn)基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法�；�礎(chǔ)養(yǎng)老金由現(xiàn)行繳費滿15年即可享受當(dāng)?shù)厣夏晟鐣�平均工資20％的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，改為繳費每滿一年發(fā)給相當(dāng)于當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄�工資和本人繳費工資平均值1％的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。個人賬戶養(yǎng)老金由一律按個人賬戶累計儲存額的1／120計算，改為依據(jù)本人退休年齡、城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命和利息等因素確定的計發(fā)月數(shù)計算（50歲退休，每月個人賬戶養(yǎng)老金為個人賬戶累計儲存額的1／195，60歲退休的1／139，70歲退休的1／56）。

　　——規(guī)范社會保險參保繳費政策。適應(yīng)就業(yè)形式多樣化的需要，對城鎮(zhèn)個體勞動者和靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)，由原來按當(dāng)?shù)芈毠て骄�工資的60％－300％選擇，統(tǒng)一為當(dāng)?shù)芈毠て骄�工資，繳費比例統(tǒng)一為20％。

　　——提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。在試點期間逐步取消市、縣級統(tǒng)籌，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。

　　——建立企業(yè)年金。鼓勵有條件的企業(yè)為職工建立企業(yè)年金，由企業(yè)和職工共同供款，企業(yè)供款在工資總額4％以內(nèi)部分，可從成本中列支。企業(yè)年金基金采用個人賬戶方式進(jìn)行管理，實行市場化運營，政府加強監(jiān)管。

　　主要問題及對策

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　　1．就業(yè)和再就業(yè)形勢嚴(yán)峻

　　城鎮(zhèn)登記失業(yè)率呈上升趨勢，2005年達(dá)到4．5％；在農(nóng)村還有1．5億左右的剩余勞動力等待轉(zhuǎn)移。

　　2．城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展失衡

　　現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本保險制度是在城鄉(xiāng)分割的背景下建立的，7．8億農(nóng)民還基本沒有社會保障，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度嚴(yán)重滯后，農(nóng)民缺醫(yī)少藥的狀況還很突出，基本停留在家庭保障，普遍沒有社會保障。由于實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，集體經(jīng)濟有所衰退，近二十年來一些地區(qū)農(nóng)民原有的養(yǎng)老保障農(nóng)村合作醫(yī)療也急劇萎縮，除個別地區(qū)外，農(nóng)村最低生活保障制度還未實行，近年來，在國家成功地將農(nóng)村貧困人口減少到2700萬人之后，農(nóng)村貧困人口的數(shù)量又出現(xiàn)了小幅反彈。其結(jié)果，以社會公平為主旨的社會保障領(lǐng)域形成了新的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。

　　3．覆蓋面少，統(tǒng)籌層次低

　　一方面，由于現(xiàn)行制度是在國有企業(yè)改革的推動下建立的，制度設(shè)計針對國有企業(yè)等正規(guī)單位的情況，難以適應(yīng)就業(yè)格局變化。到目前，養(yǎng)老保險覆蓋率不足50％，近1億非正規(guī)就業(yè)人員基本沒有社會保障，近4000萬機關(guān)事業(yè)單位職工還在實行傳統(tǒng)的保障制度，與企業(yè)退休人員的待遇差距日益拉大，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素；醫(yī)療保險覆蓋面則更低。另一方面，統(tǒng)籌層次低，制度被分割。形成了統(tǒng)籌單位內(nèi)各自為政、區(qū)域自治和統(tǒng)籌單位間無法聯(lián)接、協(xié)調(diào)和共濟的格局。其結(jié)果，不僅在不同的人群之間存在制度公平問題，而且地區(qū)之間保障水平和籌資責(zé)任也失衡，養(yǎng)老保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和攜帶，無法適應(yīng)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場的需要。

　　4．制度不完善，基金未來支付存在危機

　　養(yǎng)老保險制度建立之后，在籌資環(huán)節(jié)，用人單位、勞動者、政府三方正常籌資機制尚未形成，隱性債務(wù)沒有明確解決渠道，靠用人單位和勞動者的當(dāng)期繳費消化，其結(jié)果，由于當(dāng)期支付壓力大，一方面導(dǎo)致社會統(tǒng)籌基金透支個人賬戶基金，造成巨額個人賬戶空賬；另一方面，不得不實行普遍高于主要市場經(jīng)濟國家的高費率，用人單位繳費負(fù)擔(dān)偏重，普遍難以承受。在支付環(huán)節(jié)，法定退休年齡偏低，大量勞動者提前退休，計發(fā)基數(shù)和系數(shù)、統(tǒng)籌項目和水平等存在明顯缺陷，大大增加了基金的支付壓力和風(fēng)險。由于退休人員每年增加240萬人，制度撫養(yǎng)比逐年攀升，從上世紀(jì)90年代初的5：1上升到目前的3：1。預(yù)計到本紀(jì)30年代，我國老齡化達(dá)到高峰，制度撫養(yǎng)比將達(dá)到2：1，基金支付會面臨更大的困難。因此，現(xiàn)行制度難以適應(yīng)人口老齡化的需要

　　5．對城鎮(zhèn)化過程中遷移人口的保障缺失

　　在工業(yè)化、城市化加速發(fā)展時期，農(nóng)村勞動力不僅要向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，而且還會在不同城鎮(zhèn)之間頻繁地選擇工作和居住地點，而現(xiàn)行社會保障制度對流動和遷移人口缺乏有效的保護，1億多進(jìn)城農(nóng)民工中有80％左右沒有任何社會保障；1．38億鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工徘徊在城鄉(xiāng)社會保障制度的邊緣，既未進(jìn)城保，也未進(jìn)農(nóng)保；4000萬失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換后進(jìn)入城鎮(zhèn)未能得到有效保障，加之城鄉(xiāng)之間的保障制度難以互聯(lián)互通，無法適應(yīng)工業(yè)化、城市化的需要。

　�。ǘ�）基本對策

　　1．積極促進(jìn)就業(yè)

　　就業(yè)是民生之本，要把積極促進(jìn)就業(yè)作為長期堅持的基本國策，使實現(xiàn)比較充分的就業(yè)成為國家規(guī)劃和宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)，實現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)與促進(jìn)經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)逐步健全促進(jìn)就業(yè)的政策體系，落實促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任體系，將促進(jìn)就業(yè)的基本方針政策通過法律形式加以確定，將促進(jìn)就業(yè)的主要目標(biāo)作為各級政府考評的重要內(nèi)容，并長期堅持下去。

　　不斷健全市場導(dǎo)向的就業(yè)機制，充分發(fā)揮市場在促進(jìn)就業(yè)方面的基礎(chǔ)性作用，形成通過就業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、通過經(jīng)濟發(fā)展有效拉動就業(yè)需求的良性運行機制。使有效促進(jìn)就業(yè)的各項措施制度化、規(guī)范化，重點加強經(jīng)濟發(fā)展與促進(jìn)就業(yè)良性互動的機制建設(shè)，為緩解長期就業(yè)壓力打下堅實基礎(chǔ)。

　　千方百計地創(chuàng)造就業(yè)崗位，努力減少失業(yè)。逐步建立城鄉(xiāng)一體的調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計和信息發(fā)布制度。逐步將我國城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率控制在6％左右。從制度建設(shè)、政策導(dǎo)向和環(huán)境改善方面入手，鼓勵城鄉(xiāng)居民自主創(chuàng)業(yè)，對就業(yè)特別困難的人群和長期失業(yè)人員，政府部門要聯(lián)合社會力量，利用經(jīng)濟和行政手段向他們提供必要的就業(yè)援助，使社會援助成為我國就業(yè)的基礎(chǔ)性制度。建立失業(yè)預(yù)警制度，重點監(jiān)控勞動力供求和失業(yè)率變動在，并制定有效應(yīng)對失業(yè)風(fēng)險的預(yù)案。

　　2．積極發(fā)展職業(yè)教育，努力提高勞動者素質(zhì)

　　要加大政府資金投入，動員全社會力量，建立靈活有效、覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，增強勞動者就業(yè)、再就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的實際能力；要依靠中學(xué)、大學(xué)和社會組織大力開展多層次和多渠道的職業(yè)教育；要引導(dǎo)企業(yè)大力加強對員工培訓(xùn)，廣泛開展在職教育。同時，全面推行勞動預(yù)備制度和就業(yè)準(zhǔn)入制度，擴大職業(yè)資格適用范圍，廣泛開展職業(yè)技能鑒定，大力提升職業(yè)資格和職業(yè)技能證書的社會地位。

　　3．加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)就業(yè)

　　打破城鄉(xiāng)分割，改革戶籍制度，取消城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工和從事經(jīng)營活動的各種不合理限制，為促進(jìn)農(nóng)村勞動力平衡有序轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時，實現(xiàn)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率向城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計監(jiān)控方式的轉(zhuǎn)變。隨著整體就業(yè)壓力的減緩，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐逐步加快，要統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，逐步加大農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模，提高城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力的能力，改善城鄉(xiāng)就業(yè)的市場環(huán)境，提高農(nóng)村勞動力就業(yè)充分程度。

　　4．?dāng)U大社會保障覆蓋面，讓更多的人享有社會保障

　　覆蓋面的大小集中反映一國社會保障總體狀況，是社會保障的核心問題。我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，面臨擴大社會保障覆蓋面的艱巨任務(wù)。為此，要把“讓更多的人享有保障”作為推進(jìn)社會保障發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，通過不斷擴大覆蓋范圍，使越來越多的公民享有社會保障，增進(jìn)全民福祉。

　　具體對策，一是適應(yīng)所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和就業(yè)形式變化的格局，以混合所有制、非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員為重點擴大社會保險覆蓋面；二要適時改革政府機關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，形成既適合機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位各自特點，又相互銜接，便于人才流動的社會保障制度體系；三要根據(jù)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，研究制定適應(yīng)農(nóng)民工就業(yè)特點和需求的社會保障政策，適時將進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工納入社會保障，首先解決他們在工傷和大病醫(yī)療方面的突出問題，同時，探索對征地農(nóng)民的合理補償機制，并在有條件的地方建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村居民最低生活保障的試點。

　　5．實現(xiàn)制度創(chuàng)新

　　重點是逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶。要在總結(jié)東北地區(qū)試點的基礎(chǔ)上，在全國逐步做實個人賬戶，真正實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累的模式轉(zhuǎn)換。做實個人賬戶后，社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分別管理，社會統(tǒng)籌基金不再占用個人賬戶基金；新增的當(dāng)期支付缺口，由中央財政、地方財政和基金增收部分共同彌補；對積累的個人賬戶資金，要探索保值增值的途徑，按市場方式投資運營，政府將制訂規(guī)則，加強監(jiān)管。同時，要實行更加積極的社會保障政策，使之在保護社會弱勢群體基本生活的同時，對經(jīng)濟發(fā)展和社會公平發(fā)揮更加積極的作用。為此，要繼續(xù)完善失業(yè)保險政策，把更多的資金投入到勞動力資源開發(fā)、勞動者職業(yè)技能培訓(xùn)和公共就業(yè)服務(wù)上；要進(jìn)一步改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，把養(yǎng)老金待遇水平與繳費多少更緊密地聯(lián)系起來，鼓勵勞動者多工作；規(guī)范個體工商戶和靈活就業(yè)人員的參保繳費政策，防止產(chǎn)生新的隱性債務(wù)；實行工傷保險行業(yè)差別費率和企業(yè)浮動費率，促進(jìn)企業(yè)改善勞動條件，保護勞動者的安全與健康，減少工傷事故和職業(yè)病。

　　6．加強基金籌集和基礎(chǔ)管理

　　社會保障基金是社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，是制度可持續(xù)發(fā)展的根本所在，必須依法強化社會保險費用的征繳，加強繳費基數(shù)的審查與稽核，建立社會保障參保繳費的誠信制度，做到應(yīng)繳盡繳。進(jìn)一步調(diào)整政府財政支出結(jié)構(gòu)，特別是加大地方政府對社會保障的財政資金投入，逐步使社會保障支出占財政支出的比例提高到15％－20％，并建立規(guī)范的社會保障預(yù)算管理制度。同時，采取包括劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)等多種方式，充實社會保障基金，逐步做大社會保障儲備基金。

　　7．加強社會保障法制建設(shè)

　　抓緊制定《社會保險法》《養(yǎng)老保險條例》《社會保障基金管理條例》等法律法規(guī)，完善社會保障法規(guī)體系要。同時嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，提高各級政府依法行政水平，提高用人單位依法參保繳費的自覺性，提高勞動者依法維權(quán)的意識，為社會保障可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的法律基礎(chǔ)。