我國公務(wù)員的福利制度貨幣化改革趨勢初探

　　一、公務(wù)員福利制度是政府改革的重點之一

　　從我國加入WTO后，改革開放也進入一個新的階段。人世首先意味著政府的人世，因為WTO新規(guī)則帶來的沖擊首先是針對政府的，而政府在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的中心地位已經(jīng)越來越受到人們的重視了。就如世界銀行發(fā)展報告中所說：“政府對一國經(jīng)濟和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有著舉足輕重的作用。在追求集體目標上，政府對變革的影響、推動和調(diào)節(jié)方面的潛力是無可比擬的。當這種能力得到良好發(fā)揮，該國經(jīng)濟便蒸蒸日上，但若情況相反，則發(fā)展便會止步不前。”所以一個有效的政府，對于經(jīng)濟、社會乃至政府自身發(fā)展都是必不可少的。

　　改革的關(guān)鍵動力還是人。事實上為了適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府的競爭能力，政府必須充分重視政府人力資源的發(fā)展。知識經(jīng)濟時代的競爭就是人才的競爭，有效政府成功的先決條件就是要爭取一流的人才。政府部門的人力資源也即公務(wù)員，他們的能力一定程度上決定著政府的管理能力，他們的水平一定程度上決定著政府管理水平。所以要充分發(fā)揮政府的職能，就需要建立高度發(fā)達的現(xiàn)代化公務(wù)員制度。只有具備高度發(fā)達的公務(wù)員制度，才可以從社會中吸收入才、留住人才，并通過對人才的激勵和培訓，使之在政府部門迅速成長。因為，“無論是制定政策、提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務(wù)員的精明強干和積極主動”。

　　現(xiàn)代公務(wù)員制度，正是伴隨著國家現(xiàn)代化的過程產(chǎn)生的，也是現(xiàn)代國家政治制度的重要內(nèi)容�？梢哉f公務(wù)員制度作為科學、規(guī)范的人事管理制度，為現(xiàn)代政府建設(shè)一支精干的人才隊伍提供了保證。沒有現(xiàn)代公務(wù)員制度，就沒有現(xiàn)代高效率的現(xiàn)代政府。但我國公務(wù)員制度起步卻較晚。在20世紀90年代以后，我國政府才開始建立現(xiàn)代化的國家公務(wù)員制度。建立和完善公務(wù)員制度是我國轉(zhuǎn)軌時期迫切需要解決的現(xiàn)實問題，也是一項全新的開創(chuàng)性事業(yè)。

　　公務(wù)員福利是公務(wù)員取得收入的一種方式，公務(wù)員福利制度是公務(wù)員制度的一個組成部分，也是收入分配的重要內(nèi)容。它涉及到公務(wù)員的切身利益，關(guān)系到公務(wù)員的工作積極性和公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性，正確處理好這個問題，具有十分重要的意義。把公務(wù)員福利作為薪酬制度的一個必要補充，能解決公務(wù)員的生活負擔、共同物質(zhì)文化需要和社會保障等問題。通過運用科學的方法確定公務(wù)員福利的具體內(nèi)容和標準，可以較完整地涵蓋公務(wù)員薪酬制度的各種要素，并且使公務(wù)員收入的差距具有合理的依據(jù)。因此本文認為，公務(wù)員福利制度應(yīng)該單獨作為一個課題被我們所關(guān)注和探討。

　　二、我國公務(wù)員福利制度的歷史發(fā)展

　　公務(wù)員的福利制度和工資制度是同時包含在公務(wù)員薪酬制度中的兩個子系統(tǒng)，所以探究我國公務(wù)員福利制度的歷史沿革勢必要和工資制度的歷史發(fā)展一起來看。我國公職人員的工資制度，是在新民主主義時期發(fā)展起來的，經(jīng)歷了供給制、職務(wù)等級工資制、結(jié)構(gòu)工資制等階段，直至現(xiàn)行的職務(wù)級別工資制。在供給制時期，是我國在新民主主義困難時期，實行戰(zhàn)時共產(chǎn)主義的供給制，即對部隊和大部分工作人員的生活必需品實行免費供給。供給的必需品包括伙食、服裝、津貼三部分。這時的福利制度就是典型的救濟式福利，只是為調(diào)節(jié)和補充生活溫飽問題。建國后直到1956年3月，是以供給制為主，供給制和工資制并存時期。

　　1956年，國家對整個工資制度進行了一次重大改革，實行直接統(tǒng)一按等級規(guī)定工資標準的制度。國家機關(guān)、事業(yè)單位和少數(shù)企業(yè)的國家工作人員，統(tǒng)一實行職務(wù)等級工資制。根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況、物價水平，把全國劃分為11類工資區(qū)。但此時的福利制度也只能稱作補救式福利，即實質(zhì)上還是對長期低工資的必要的補充之一。換言之，離開了福利而靠工資來滿足家庭成員的生活需要與服務(wù)需求幾乎是不可能的。因為，哪怕是國家機關(guān)和事業(yè)單位職工，福利對于他們也只是生存的必要條件。

　　自1985年7月起國務(wù)院在全國進行了第二次工資制度改革。這次工資改革是實行以職務(wù)為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，把工作人員的工資待遇同本人實際擔任的職務(wù)、責任和成績結(jié)合起來。這次工資改革，明確了工資報酬與本人的職務(wù)、責任和成績相結(jié)合的改革方向初步理順了某些明顯不合理的工資關(guān)系，為今后進一步完善工資制度打下了基礎(chǔ)。

　　在這種模式下，公務(wù)員不僅能通過所在的國家機關(guān)獲得工資性收入，而且通過就業(yè)獲得諸如住房、教育、生活福利及享受集體福利設(shè)施等較全面的福利待遇，與就業(yè)或收入相關(guān)的福利制度客觀上起到了改善并提高公務(wù)員生活質(zhì)量的作用，而不再僅僅是維持社會救助水平的最低福利待遇。

　　1993年的改革總結(jié)和吸收1956年和1985年兩次工資制度改革的經(jīng)驗，根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，建立了新的工資制度和運行機制。在此次改革中把一部分福利性補貼逐步納入工資，調(diào)整了工資收入結(jié)構(gòu)，使公務(wù)員收入工資化、貨幣化，增加了透明度。但由于國家機關(guān)的福利實質(zhì)上由中央相關(guān)部門一手負責，所以公務(wù)員理所應(yīng)當?shù)貙⑵湎硎艿降母鞣N福利看成是國家賦予的權(quán)益而非對職工的激勵，并最終造成這種福利制度不僅未能有效地刺激公務(wù)員的工作積極性，反而構(gòu)成了滋生惰性和盲目攀比的重要條件。

　　三、我國現(xiàn)行的公務(wù)員福利制度存在的問題

　　公務(wù)員福利制度是指國家和公務(wù)員所在單位為滿足公務(wù)員生活方面的共同需要和特殊需要，在工資之外給予工作和生活上的照顧制度。主要包括工時制度、探親制度、年休假制度、產(chǎn)假制度、福利費制度、冬季宿舍取暖補貼和交通費補貼等制度。

　　由于我國公務(wù)員制度發(fā)展的歷史還比較短，社會主義國家公務(wù)員制度的實踐也不成熟，因此，我國公務(wù)員福利制度在實踐中還存在著相當多的不足與問題。正確認識和闡述存在的問題與不足，有利于我們完善和建立適合我國實際的行之有效的公務(wù)員福利制度。因為多數(shù)福利制度都產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，隨著市場經(jīng)濟及社會的不斷發(fā)展，以及國家各項改革措施的實施，我國公務(wù)員福利制度已經(jīng)顯現(xiàn)出與現(xiàn)實要求不相協(xié)調(diào)的地方，無法完全發(fā)揮其應(yīng)有的社會功能。《公務(wù)員法》規(guī)定“公務(wù)員按照國家規(guī)定享受福利待遇。國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高公務(wù)員的福利待遇”。表述較籠統(tǒng)和原則化，沒有詳細具體的法律規(guī)定。因此在具體執(zhí)行過程中由于沒有明確的依據(jù)和標準，從而影響了公務(wù)員福利制度的執(zhí)行效果，阻礙了其功能的有效發(fā)揮。從實踐的角度看，突出表現(xiàn)在五個方面。

　　第一，福利在公務(wù)員勞動報酬中所占比重過大，實行的是“低工資、多補貼、泛福利”的模式。在這種模式下，相當一部分勞動報酬如住房、教育、文化設(shè)施等，是以物化形式提供給公務(wù)員的，而不進人工資，這與市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)。正是由于上述原因，使得公務(wù)員的薪酬不能充分體現(xiàn)公務(wù)員的勞動價值，還有可能導致行政機關(guān)追求自身利益的最大化，甚至滋生權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。

　　第二，生活性的福利水平的不平等、不確定。在我國，各級政府部門是公務(wù)員生活性福利的主要提供者，各個部門的經(jīng)濟狀況就直接影響到公務(wù)員所享受到的生活性福利的水平。由于目前行政單位預算的剛性約束不強，行政機關(guān)與下屬的事業(yè)單位和國有、集體企業(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系，各個部門之間的經(jīng)濟狀況的差別懸殊，也就導致了公務(wù)員福利水平的不平等性、不確定性。

　　第三，福利形式過于社會化。我國公務(wù)員的部分福利是通過建設(shè)集體生活設(shè)施和文化設(shè)施來體現(xiàn)，而這些設(shè)施——如食堂、車隊、幼兒園、體育設(shè)施等本來都可以通過社會化的服務(wù)獲得的，將有限的福利資金投入到這些社會服務(wù)化的設(shè)施中，既增加了國家財政的負擔，也不利于國家機關(guān)工作人員的精簡和工作效率的提高，同時也使得相當一部分福利設(shè)施得不到充分利用�！皺C關(guān)辦社會”的現(xiàn)象比較突出。

　　第四，公務(wù)員福利的資金投入高，浪費嚴重。從我國公務(wù)員現(xiàn)行福利體制來看，社會福利資金幾乎都來自國家財政，一方面造成國家財政負擔沉重，另一方面，由于資金支出不均衡，公務(wù)員滿意度普遍偏低。

　　第五，補貼的發(fā)放不規(guī)范、不統(tǒng)一。目前我國對其他的福利補貼沒有進行統(tǒng)一的規(guī)定，各地區(qū)、各部門自行制定項目、標準進行發(fā)放，這也是導致我國公務(wù)員津貼制度混亂的原因之一。

　　因此，公務(wù)員的低工資、高福利分配模式，對于在保證國家積累的同時保障職工生活，靈活機動地調(diào)控消費，曾起了積極作用，但也付出沉重的代價，即違背了按勞分配原則，導致大鍋飯和平均主義盛行，各種矛盾沖突逐步積累和強化，改革勢在必行。

　　四、我國公務(wù)員福利貨幣化改革的基本思路

　　(一)公務(wù)員福利貨幣化改革的理論基礎(chǔ)

　　福利制度的實現(xiàn)通常有兩種形式，即實物性和貨幣化。在計劃經(jīng)濟體制下，政府對人們的住房、醫(yī)療等的分配是非貨幣化的。福利實物配給助長了分配上的平均主義傾向，不利于調(diào)動消費者的積極性；同時，福利實物配給又造成分配不公，一部分人從傳統(tǒng)的住房、醫(yī)療等分配體制中得到的各種收入，遠遠超過了政府對其住房、醫(yī)療等的扣除。傳統(tǒng)福利性實物配給的基本標準是“官本位”，福利以官本位的方式進行分配時，成為一種特權(quán)的象征。每個人在這種非市場化的選擇面前，個人利益面臨著巨大的不公平。
　　就我國公務(wù)員福利制度改革而言，福利制度改革的趨勢是貨幣化�！敖�(jīng)濟人”假設(shè)理論對于建設(shè)我國公務(wù)員激勵機制具有一些重要的啟示作用。

　　計劃經(jīng)濟時代，中國的干部人事制度是基于人是沒有私欲這一邏輯假設(shè)而展開的，在這一邏輯假設(shè)的推衍下必然是國家作為權(quán)力主體，剝奪了公務(wù)員的部分私欲的權(quán)益，而強調(diào)公務(wù)員的無私奉獻。

　　“經(jīng)濟人”假設(shè)理論指出，人是在追逐私利的基礎(chǔ)之上而利他的，只有在滿足自身需求之后，人才有可能通過自己的勞動滿足其他人的需要。這一點表現(xiàn)在國家公務(wù)員的管理中就要求首先承認人的自利本性，人是有自身需求的，不能夠否定人對私利的追求，而片面地強調(diào)公務(wù)員的無私奉獻，強調(diào)精神激勵的作用，忽視了物質(zhì)激勵。市場經(jīng)濟條件下，物質(zhì)激勵的作用表現(xiàn)得更加明顯，盡管物質(zhì)激勵的作用也不能被“神化”，但是市場的邏輯和競爭的邏輯要求必須滿足人對私利和物質(zhì)利益的滿足。這種激勵取向也正是馬斯洛的最低需求層次的要求。

　　如果公務(wù)員這方面的物質(zhì)需要得不到滿足，那么這種需要也會通過其它的方式表現(xiàn)出來，如追求政府規(guī)模的擴大化。因為擴大政府規(guī)�？梢垣@得更多的預算，提高部門的經(jīng)濟能力；同時政府規(guī)模越大，個人晉升的機會也就越多。另外，部門支出增加的同時，對部門活動并不進行成本約束，為公務(wù)員以權(quán)謀私留下了空間，從而出現(xiàn)了“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象可以視為公務(wù)員追逐私利動機的表現(xiàn)方式之一，也是我國公務(wù)員自利動機長期受壓抑造成的后果。因此，對于我國公務(wù)員激勵機制而言，首先要保證公務(wù)員收入水平能夠滿足公務(wù)員最基本生活的需要，也就是注意保健因素的需求。當然不能一味通過增加公務(wù)員福利來激勵公務(wù)員提高工作效率，還應(yīng)該注意其他激勵因素，如通過精神激勵滿足公務(wù)員對成就感和自我實現(xiàn)的需求。正如德魯克(Drucker，Peter.F.)所提出的，人力資源不同于其他意義上的資源，它具有自己的特點：有效的激勵是人力資源得以開發(fā)利用的基本前提。

　　(二)公務(wù)員福利貨幣化改革的具體思路

　　實現(xiàn)福利貨幣化是一項長期的系統(tǒng)工程。根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，參照國外住房、醫(yī)療、交通以及公務(wù)等保障制度方面的經(jīng)驗，以市場為配置福利資源的主要機制，把以平均主義無償福利制分配轉(zhuǎn)變?yōu)轶w現(xiàn)按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合原則的貨幣工資性分配。把住房、醫(yī)療、交通以及公務(wù)等方面的補貼，由過去的暗補改為納人工資的明補，建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的住房、醫(yī)療、交通以及公務(wù)等保障貨幣化模式，逐步形成一整套福利制度由實物性向貨幣化轉(zhuǎn)變的政策變革。其具體思路如下。

　　第一，在住房保障形式上，把直接分配實物住房的形式，改為以貨幣工資形式支付。與此相適應(yīng)要盡快建立房地產(chǎn)市場，使市場價格接近居民購買力。在住房保障渠道上，把政府和企事業(yè)的行政性分房，納入市場流通渠道，讓公務(wù)員戶自主選擇住房，切斷其對政府和單位的住房依賴。建立由市場決定住房資源配置的體制，變政府決策的體制為公務(wù)員戶自主決策的體制。把公務(wù)員工資中只包含少量住房消費補貼，改為公務(wù)員工資性收入中含有一定的住房消費，并逐步增加工資中的住房消費含量。

　　第二，把直接提供醫(yī)療保健性服務(wù)的形式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿殴べY形式支付醫(yī)療保健消費，公務(wù)員需要醫(yī)療保健服務(wù)可以直接用貨幣工資向市場購買。與此相配套，要建立健全醫(yī)療保障市場。在保障渠道上，把政府和企事業(yè)單位直接的行政性醫(yī)療保健服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)獒t(yī)療保健服務(wù)是一種商品，讓公務(wù)員自主選擇醫(yī)療保健服務(wù)的項目。把公務(wù)員工資中只包含少量醫(yī)療保健消費補貼，轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員工資性收入中含有一定的醫(yī)療保健消費，并逐步增加工資中的醫(yī)療保健消費含量。

　　第三，公務(wù)性車輛由直接提供車輛保障服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榘簇暙I或所承擔的任務(wù)直接提供交通費，公務(wù)員需要交通服務(wù)保障可以直接面向市場，用貨幣形式對社會提供的交通服務(wù)進行消費，與此相配套，要建立健全交通保障市場。把政府和企事業(yè)單位的行政性交通服務(wù)保障，轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ǚ��?wù)是一種市場行為，納入市場流通渠道，讓公務(wù)員根據(jù)自己的有效需求自主選擇交通服務(wù)方面的保障項目。

　　第四，把公務(wù)性保障由直接提供公務(wù)保障轉(zhuǎn)變?yōu)榘簇暙I和所承擔的任務(wù)提供公務(wù)保障費，消費者需要公務(wù)保障可以直接面向公務(wù)保障市場，用貨幣形式對社會提供的公務(wù)保障進行消費。把政府和企事業(yè)單位的行政性公務(wù)保障轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)服務(wù)是一種市場行為，納入市場流通渠道，讓公務(wù)員根據(jù)自己的有效需求自主選擇公務(wù)方面的保障項目。把公務(wù)員工資中只包含少量公務(wù)保障消費補貼，轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員工資性收入中含有一定的公務(wù)保障費，并逐步增加工資中的公務(wù)消費含量。

　　(三)公務(wù)員福利貨幣化改革中相關(guān)立法問題的處理

　　公務(wù)員福利貨幣化改革，必將涉及一系列的立法相關(guān)問題，這些問題的處理是否得當將影響到公務(wù)員福利制度改革的效果。

　　我國公務(wù)員制度的建立和完善，對推動我國政治制度改革和政治文明建設(shè)發(fā)揮了重要作用。目前我國公務(wù)員隊伍正在向著高素質(zhì)、專業(yè)化的方向發(fā)展，隊伍結(jié)構(gòu)明顯改善，全國500萬公務(wù)員中，大專以上學歷人員已達到62%。當時我國實行的《國家公務(wù)員暫行條例》屬于行政法規(guī)范疇，像我國這樣一個在世界上公務(wù)員人數(shù)最多的國家，用行政法規(guī)來規(guī)范公務(wù)員制度顯得法律效力不高，不夠權(quán)威、科學。所以新中國成立以來第一部干部人事管理的綜合性法律，《公務(wù)員法》于2006年1月1日起正式實施。與此前施行了十多年的《國家公務(wù)員暫行條例》相比，《公務(wù)員法》在公務(wù)員的范圍、權(quán)利義務(wù)、獎懲、任用和管理等方面，新意頗多。本法旨在繼續(xù)改革和完善公務(wù)員制度，提高公共服務(wù)質(zhì)量，提高國家競爭力，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

　　《公務(wù)員法》中明確表述關(guān)于公務(wù)員社會保障的具體內(nèi)容，提出通過科學制定公務(wù)員的工資、福利、保障待遇，解除他們的后顧之憂。國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高公務(wù)員的福利待遇，以立法的方式，建立公務(wù)員社會保障制度，明確國家、單位和個人的權(quán)利和義務(wù)，在制度上最大限度地保障公務(wù)員的權(quán)益。同時，國家建立公務(wù)員保險制度，以財政預算的方式，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償。

　　然而，由于我國社會保障立法的整體滯后，造成目前社會保障體制分散和改革無序，由于沒有相應(yīng)的立法對社會保障主管部門、地方政府及產(chǎn)業(yè)部門權(quán)力與利益的制約，導致了以部門利益為目標的不同改革模式的沖突，而各自為政的試點改革進而又加劇了這種利益沖突。不僅阻礙了統(tǒng)一社會保障體制的建設(shè)，更加劇了原有體制造成的所有制之間、行業(yè)之間和地區(qū)之間的利益差別，進一步加劇了勞動者責權(quán)利的不平等。因此，伴隨社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)和政府機構(gòu)的改革，需要從立法的角度，進一步明確推進公務(wù)員福利保障制度改革的思路與實施步驟，這既是公務(wù)員福利深化貨幣化改革的前提，也是完善公務(wù)員福利制度的目標。

　　五、結(jié)束語

　　2006年5月26日中共中央政治局專門召開會議，研究改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序問題。會議指出，要按照《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度的要求，深化公務(wù)員工資制度改革，建立科學完善的公務(wù)員薪酬制度，努力解決當前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在的突出問題，改革和完善事業(yè)單位工作人員收入分配制度。

　　綜上所述，我國公務(wù)員福利制度是公務(wù)員制度的重要組成部分，也是收入分配的重要內(nèi)容，理順收入分配關(guān)系，是一項長期而艱巨的任務(wù)。公務(wù)員福利制度改革是當前的一個熱點和難點問題，改革之路，任重而道遠。要堅持從我國實際出發(fā)，把解決好收入分配問題放在重要的位置，明確改革思路，找準解決問題的切人點，切實推進公務(wù)員福利貨幣化改革，促進社會主義和諧社會建設(shè)。